3月28日第五次讀書會進度摘要(Cheryl Saunders：Evolution and Adaptation of the British Constitutional System)

Constitutional Policy and Change in Europe Chapter 4
Evolution and Adaptation of the British Constitutional System
By 姵先

1. 概述 (Introduction)
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(1) 英國憲法是在英國特殊社會條件下,歷經數世紀憲法演進所產生之特殊產物。其憲法模式,部分是透過殖民的方式,部分也係因其顯見之成功,因而傳播至世界各地。在採用英憲模式之國家中,不可避免的會因其刻意改造或當地政經環境的影響,而與英國運作方式有所不同。然而,即便如此,此模式部分有特色的特性仍可被分辨出來,其中最主要的就是：普通法的原則、制度與程序。
(2) 本文共分為三大部分：第一部分處理現在的英國憲法,兼論及其演進至目前形式之過程,主要環繞多數二十世紀政府體制所承襲的西方傳統三大目標探討,分別是：由民主方式獲得正當性、有效率的統治,以及在憲法規定之實體與程序限制下運作。本文第二部分亦運用此三個目標,檢驗英憲模式在美國、加拿大、紐西蘭與澳洲等國的適用情況。選擇這些國家的原因是因為這些國家的憲政期望不但彼此相當,也與英國本身之憲政期望相當,雖然最後,各國的憲政產物仍十分不同。本文第三部分,從目前此憲政模式內存的緊張與未來將浮現的壓力推測其未來可能的憲政方向,並且說明,部分的這些可能性,是可適用於各種憲法模式的。

2. 英國憲法 (The British Constitution)
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(1) 兩個潛在的影響因素對英國憲法的形式與內容有重要的影響力：
A.英國能相對和平與漸進的由專制政治轉換至民主與有限政府,包括:
a.將立法與司法由行政作概念上與實際上的區分
b.在1689 AD.的「權利法案(Bill of Rights 1689)」中表明,國會主權之概念。
p.s It also sets out certain constitutional requirements where the actions of the Crown require the consent of the governed as represented in Parliament. (Wikipedia)
B.普通法認為司法判決也可以是一種法律形式的觀點(次於立法法律的地位),影響並產生司法是政府第三權的概念,但法院在英憲模式下的創造性角色與其界限之模糊性加深原應是強調「立法權」至上之體制本身的矛盾,因為這體制本身反而並未特別設計使立法權得以發揮特殊與有效角色的一套程序。
(2) 與其他大多數西歐憲法形成之因素不同,因為其他西歐國家反多是因自十八世紀晚期,一再發生的動亂,導致從專制政治轉向更民主化的規則(rule),最後這些個案都產生一個具有基本法地位的成文憲法,並聲明係由人民意志授權,與明定國家與人民間之權利義務關係。與大陸法傳統一致的是,這樣的憲法模式建立在對法院的不信任之上,主要的法律來源是立法的法律,並且,在傳統上,一般的法院的地位是不如其他的政府部門的。
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(1) 英憲模式的主要特色有六,雖然並非都是英憲模式所獨有,但在英憲中都呈現其獨特性：
A.在多數情況下,在英國君主立憲政體下之君王為國家形式領導人,會根據由普選選出之國會組成之政府之建議行事,但有少數例外情況。
B.「責任政治」的原則與實施,規範國會、大臣與公務員彼此間之關係。
C.除了受歐盟成員國身分之結果影響外,承認「國會主權或最高性」之地位。
D.在以上之限制下,政府之立法、行政與司法權力之分立。
E.在普通法傳統下,法院的結構、程序與權力。
F.除了受歐盟成員國身分之結果影響外,就個人相對於國家之權利與自由,依賴普通法與政治運作保護。

2.1 民主政府 (Democratic Government)
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(1) 本段所討論之民主政府之意義係狹義的,限於民主政府(government by the people),或「代議民主」,而不包含所謂的「多數決原則」(將在下面有限政府一節中討論)。
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(1) 在此意義下之「民主」係透過對兩院制立法機關下之「下議院」之直選,並由部分選出之議員組成之政府達成。「下議院(the House of Commons)」之選舉每五年必須舉行一次,通常由首相提議一個可能最大化其選舉優勢之日期舉行。
(2) 「上議院(the House of Lords)」因為部分議員是世襲的,部分是任命的,與此處之討論較無關係。目前,上議院僅就延遲預算與一般法案,擁有有限的權力。
(3) 政府的組成係因其能獲得下議院的支持,因此,在此種意義下,政府係「間接」選舉出的。所有的大臣因此都是國會議員,並且多數是下議院之議員。對政府的信任與否可以「不信任投票(no-confidence motion)」或對預算之刪除表示,但在實際上,因為政黨內的凝聚力與其對本身自衛的本能,要其以明示表達對政府之不信任並不太可能。
(4) 根據「議會最高性原則(the principle of parliamentary supremacy)」,行政特權或其本質權力之運作是可以受到立法控制的,並且歷史上亦已發生。
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(1) 英憲民主特色,因其表面的君主立憲形式而受到部分的掩飾,因為形式上君主才是國家最高統治者,並且可見諸於政府各部門,但現實上,這當然並非事實,但保留皇家權威之想像,仍避免了用民主原則重新思考英憲,並正式宣告民主前提為統治權來自於人民之情況產生。
(2) 英憲下之民主具有極度穩固的代議性質,國會議員一旦被選出,理論上,國會即具有無上權力,可推翻其他兩政府部門之行為,亦即,理論上,對於立法權並無任何限制。然此情形之必然結果是,人民透過「公民投票」直接參與政府決策的情況反變得很少見,甚且通常具有爭議性。

2.2 有效率的政府 (Effective Government)
71 英憲一個廣受承認的優點為其具效率性之強大政府,形成效率政府可能之主要原因有二：(1)體制的制度結構,與(2) 組織間彼此間經歷時間發展而成之關係,eg. 政黨內部凝聚力；政策形成與內閣決定之秘密性。
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但此一優點也可能被過度誇大,原因有五：
(1)君主傳統上之權威性,可能影響政府決定的實質結果。
(2)所有政府都能意識到其政策與行為對其自身再選舉利益可能造成之影響。
(3)獨立的司法與大眾媒體的監督,也進一步約束著政府決策的自由性。
(4)政府舉才範圍之侷限性與提升其平均水準問題：無法擴大至國會議員範圍外,為國舉才。
(5)行政部門內部規範彼此關係之不確定性所造成的無效率,例如：君主何時可不依內閣建議行事；在現代政府複雜性與現實政黨政治下,大臣相對於其他公職機構間應有的權力與責任界限關係問題。

2.3 有限政府 (Limited Government)
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(1)有效率的政府與「有限政府」之概念並非能完全相容,因此因其有效率而強大的政府著名之英憲,自然在政府權力制衡上,就因為缺乏制衡而惡名昭彰。
(2)英憲體制下對政府權力的限制主要有三：A.定期改選的壓力B.快速和平轉移政權之傳統C.司法獨立。B.雖然是不容小覷的限制,但若政府權力僅受此一限制卻也是不足的,原因有三：a.對於長期為少數之選民的權利與利益並未加以保護,對於沒有選舉權人的保護甚至更是少的可憐。b.僅仰賴慣例與目前政治上多數之自制保護「多數民主」之制度。c.以選舉運用人民力量,其影響僅在選舉時為其高峰,但因在英國,國會任期較長,因此在議員任期之初期與中期,選民的影響力就相對較小。
(3) 在英憲中,憲法上並無正式的分權概念；相反的,政府權力的刻意重疊與聯結處處可見,例如：上議院院長會兼任大法官、上議院之雙重角色、大臣兼具國會議員之身分等。儘管如此,核心的立法與司法權力,仍需由各相關機關執行,司法制度的獨立因而有助法治之建立,而形成對政府權力的另一限制。

2.4 結語 (Conclusion)
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(1) 英國的代議民主是經由歷史演進過程形成的,因此,英國的憲法表面的形式雖大致未有太大的變動,但實際上的運作方式卻有根本的的改變。
(2) 英憲運作的結果之一就是政府重要的權力集中在行政部門,行政部門相對於立法部門有廣泛權威,並經常控制法律形式上應該是國家主權的統治者－立法機關。
(3) 除了慣例與政治上的限制,或極端特殊情況下,君主運用其特權外,英國政府主要的權力限制來自於透過法院建立起的實體與程序之普通法原則的法治(rule of law)制度。
(4) 雖然英憲許多方面都與其他西歐國家不同,但這類的不同也可能被過度誇大,特別是當：成文法在英國漸成為普遍的法源,在大陸法系國家司法判決也漸受更多的倚重；歐盟效益更使兩大法系漸生均質化等原因,都漸漸影響英國「國會主權」與「責任政治」等原則。
(5) 儘管如此,英憲與其他大陸法系西歐國家間主要的區別目前仍為英國對國會主權與法院地位與功能之強調。但諷刺的是,在兩大法系中,其對代議民主運作之不滿,都形成其推動對法院賦予更重要憲法角色的動力,特別是在英國或與採用相同憲政模式的國家,更是造成了深遠的影響。

3. 其他採用英憲模式之國家 (Derivations)
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(1) 自十八世紀至二十世紀間,去殖民化的過程中,產生了許多某程度採用英憲模式之新憲法。在這些採用英憲模式的國家中,即便其憲法有共通的特徵,但彼此間或與英憲間仍有許多不同,原因有四：A.與該部憲法誕生的時代有關；B.與英憲當時演進的進程有關；C.各國刻意區別的結果；D.各國憲法運作的時空背景的影響。
(2) 這些國家的憲法至少共有兩個特色：A.普通法的原則、方法與制度結構；B.立法機關與法院間,比英國更早浮現的緊張關係。
(3) 本文主要透過四個稍晚形成的憲政體制,追溯英憲的演進,包括美國、加拿大、紐西蘭與澳洲。選中這四個國家的原因係因這些國家的情況與英國相較,較其他採用英憲模式的國家更為相近。但須注意的是，儘管如此,這四個憲政模式彼此間,仍有許多不同。

3.1 民主政府 (Democratic Government)
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(1) 美國、加拿大與澳洲等三個聯邦國家之「代議民主」與英國模式之不同有四：有成文憲法作為基本法；司法對立法之合憲性審查；相對侷限的國會主權概念；更均權的兩院制國會。
(2) 美國「總統制」與加拿大、澳洲與紐西蘭之「內閣制」：前者總統係由人民直選出具有特定任期的元首；後者係採用責任政治之代議民主形式,與英國議會表面相同,在這些國家中,政府係由立法機關產生並且向立法機關負責。
(3) 加拿大、澳洲與紐西蘭對「國會主權原則」之保留與調整 & 美國對該原則之不採,因為國會權力能需受憲法限制。
(4)國家元首－A.加拿大、紐西蘭與澳洲雖保留君主立憲政體,而由一個女皇之個人代表,在各國或次國家領域中,作為國家元首之代表,但各國仍因相繼的獨立,對各自的君主立憲政體做了一些調整,因而附帶的侵蝕了英國議會的主權。如同英國,此種情況掩飾了主權來自人民的授予之概念。B.相對的,美憲則明白承認「人民主權」之概念。
(5)君主立憲政體對民主政府的影響,在新憲國家中可能比在英國「大」,因為君主對政治事務的介入在這些國家可能比起英國要來的真實,eg.澳洲,可能原因有二：A.君主的代表係經有任期制的授權產生,因此即便對其不滿,也不影響整個君主立憲制度。B.當這些國家的君主顧問,例如大臣,在給予意見時,與英國大臣在給女王建言時相較,較不受到傳統上可能的各種限制侷限,因此使君主陷入各種原即無法滿意解決的難題中。相較之下,美國即無此類困擾,因為總統即是該國實質與形式上的領袖。
(6)此外,這些國家與英國代議民主尚有一點不同,亦即,相較之下,比起英國,這些國家對於全體選民直接參與基本公共決定態度更為開放,eg.美國、澳洲、加拿大、紐西蘭之例。

3.2 有效率的政府 (Effective Government)
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(1) 在採「總統制」之美國憲法中,因為其對立法與行政之刻意分權影響其政府效率,造成有時政府決策會在總統與國會間陷入僵局；反觀,在採「內閣制」之加拿大、紐西蘭與澳洲,與英國政府間之運作即很近似,例如對後座議員(beck-bench members)持不同意見之懲戒。
(2) 在這些採用英憲改良模式的國家中有部分特色影響其憲政之運作,包括四點：A.在美國、加拿大與澳洲之聯邦分權B.加拿大與紐西蘭對人民權利之憲法與法律保障C.在加拿大與澳洲,司法對行政與立法之審查D.在各國,相較於英國,更堅持政府組成份子之開放性。
(3)對於採用「責任政治」的國家(加、澳、紐)而言,英憲中影響政府效率運作之因素對其政府效率也同樣造成影響,甚至公部門責任與政府適當結構的不確定性的問題,在這些國家中,反更被更凸顯出來,而美國並無此類問題。

3.3 有限政府 (Limited Government)
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(1) 英憲中缺乏政府權力限制之特色,照理說對於與其有相同基本特色的加、紐、澳憲法言亦應產生相同的行政權獨大的結果,然而,仔細檢驗以上各國之政府權力限制卻發現非常不同的結論,在某些方面,在這些國家中,政府的權力限制似乎更少了,特別是傳統方面的限制,進而影響其國會地位、司法部門與其他部門間之關係、公職的期望與君主對公共事務的介入程度等問題。
(2) 不論是美憲起草者對政府權力的刻意限制或係其他國家因應特殊環境的產物,這些特色都與英憲基本假設－ 「選舉政府之特權」 與 「國會主權」 之概念有某種程度之衝突,這種衝突不論在司法原則或政治爭論中都可見,但此種衝突不非全源自英式國會政府,而是源自普通法系統中潛在的代議機關與法院地位之衝突。
(3) 從英憲模式承襲的原則與最近的憲法改革間產生之內部衝突,在這些國家的政治對話中亦十分顯見,此類衝突通常會與兩院制議會中,上議院之功能與權力爭議相連結。
(4) 從「有限政府」的標準觀之,這些被檢驗的國家之國會模式都處於某種遲疑不決與變遷的階段,當然,這類概念上困難,在美國,因為「有限政府」係其憲法明文目標,因此較少見。

4. 結論 (Conclusion)
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(1) 站在二十一世紀初觀,在普通法系國家中,英國與美國憲法,可以說是兩個最有影響力的憲法模型,儘管如此,英國憲法目前正承受需要做出重大改變以適應未來的壓力。
(2)英國模式憲法中內部的不確定性與緊張問題,在採用其模式的各國中似乎在英國,更為明顯,這類問題包括：A.對於君主權力外部限制界限之不同意見；B.國會、大臣與各公職機關間在複雜的現代政府情況下責任政治之界限不明；C.對於公職政治處理之傾向；D.就代議政治幾個基本看法的不同與無法妥協,例如國會的角色、國會議員的責任與人民直接參與決策的妥當性；E.經選舉出的政府部門與日趨具創造性的法院間,日漸升高的衝突。
(3) 普通法體系下的法院角色造成這些國家中憲法問題的特殊地位,但造成普通法憲法改變的催化劑同樣也存在其他法系的國家中,例如:全球化的挑戰或西方民主國家中對代議政府表現的普遍不滿。
(4) 然而,這兩個有發展性的法系彼此借鑑與趨同的傾向,將因彼此在歐盟鄰近的地緣關係的推動下,在憲法領域中日趨明顯。