Ch. 10 Devolution 權利移轉 (地方分權)
by薇儒
＊ 難題：(1)分權的範圍 (2)調和各地方政府。
＊ 單一國的優/缺點：權利集中於中央政府，高度調和/下層機關決策力不足。
＊ 高度分權的危險：(1)不必要的重複行為 (2)缺乏協調性，導致整體機關惡化。
＊ 地方分權與聯邦國體制：無必然關係，但理想的聯邦體制中，各邦在法律上互不從屬且聯邦整體非中央集權。
＊ Frenkel：聯邦主義為組織原理而非以法律形式賦予的法律用語。聯邦或邦聯的配置乃受制於憲法。←→ 作者：
＊ 假設：聯邦制適用於多元社會→問題：為何未廣泛用於亞太地區？
＊ 理論：地方分權(聯邦制、地方政府自治)使較大型的社群成員得以妥協、認同、防止中央集權。故以政府無中央集權的意圖為前提。
＊ 分權可以是政治上的分權或行政上的分權，或兩者皆具。(？)
一、 聯邦制在亞洲
✽現僅印度及馬來西亞等少數國家所採。其他曾實行聯邦制的國家有：印尼(1949-50)、緬甸(1948-62)、新加坡獨立前之於馬來西亞。
✽某種意義而言的聯邦制：香港、澳門特別行政區。
✽名目上的聯邦制：1962-69年的巴基斯坦。
馬來西亞：
以強勢的中央政府，統合有地方自治需求的多元種族。分為13州，當中有9州為馬來州。立法權分為聯邦(外交事務、國防、治安、民刑法、法務、財政、貿易、工商業、教育、勞工、社會安全事項)、州(不屬聯邦或並行事項，如穆斯林法、土地法、農業法、森林法及地方政府事項。)及併行立法權(社會福利、都市計畫、公共健康)。聯邦立法權由州長及參眾兩院議員行使，參議員由州長任命。各州設有行政委員會或內閣，首長對州議會負責。州議會除沙巴部分席次是任命的之外，由人民直選。聯邦政府享主要的課稅權，並控制州的貸款限度，因此州沒有重要的收入來源。
-聯邦政府與州政府的緊張關係：
1. 沙巴與吉蘭丹州因選舉時未支持馬來西亞全國巫人統一機構（巫統，為長期執政黨）而受中央政府報復。
2. 吉隆坡與巫統控制的州對於聯邦政府涉入州管事項領域之爭。
3. 1993年州長及首長會議的其他成員失去免於起訴的優遇→ 行政權擴大。(？)
4. 沙巴與沙勞越1963年同意加入聯邦的條件(20點協議)1996時被聯邦政府要求修改，特別是限縮首長權力的部分。
印尼：
憲法(1945頒佈)：「印尼國土劃分為大小區域時，其政府行政架構，須秉謹慎之原則，參酌州政府系統及區域內具特殊性的傳統法，明文訂定之。」
劃分為27省，各設一省長，雖省長選舉由省議會舉行，然最後是由內政部長自高票候選人中選出當選人，交由總統任命產生。省長有權力任命各區選出的官員。選區劃分為三階：省、地方議會與村議會。
-問題：1. 單一國體制下地方自治極為受限。(國際法律人協會報告) 2. 亞齊問題，東帝汶1999獨立後的分離主義浪潮。
香港：
1997年7月1日以特別行政區的形式歸還中國。其地區憲法，是1984年中英聯合宣言後，1985年英國制訂的香港法與1990年中國制訂的香港基本法組成，意在保留原有的資本主義體制與生活形態。同樣的形式亦運用在1999年12月回歸中國的澳門，中國當局希望以此作為統合台灣的範本。
斯里蘭卡：
地方自治在1995年成為政府提案修憲的主要議題，目的為終結持續中的族群糾紛(島北部的坦米爾分離主義分子及主要族群僧迦羅人)。然關於制訂草案的辯論自此持續十年。儘管部分政府權力在1987的Gandhi- Jayawardene 協議已經下放，然同年的省議會法的權利移轉未成功。
1995年總統的提案希望剝奪部分中央政府的權力，並建立中央與區域分權的明確界線，具體事項有：(a)斯里蘭卡共和國為統一且主權獨立的，數區域之聯合。(b)本共和國之領土由數區域組成，各區域及其領水之名列於表一。(c)國民之立法權由國會、地區議會及公民投票於其範圍內行使。(d)人民之行政權由共和國總統，參酌首相及內閣閣員之意見行使；地方領導則在職權範圍內參酌首長及地方部會部長之意見行使。
第二條關於單一國的規定將被修改為斯里蘭卡共和國為合眾國，重新釋義為數區域之聯合。第七十六條關於(中央)立法權至上的規定將刪除，移轉至地方。
儘管政黨已達成劃分南、北兩行政區、採印度憲法權力移轉的模式等協議，並於1996年3月召開國會憲改委員會定案，在協議過程中大家樂觀其成，然此修憲案需國會2/3以上多數通過並由人民公投同意。迄上世紀末為止斯里蘭卡的政治危機(應指坦米爾獨立運動)仍無重大進展。
泰國：
為實行地方自治之單一國。除曼谷外的76府(province)各設一府長，由代表中央政府的內政部任命。各府內再劃分為區與次區，次區首長依Pokrong Thontee Act of BE 2457由人民直選，但對內政部及區負責。
1994年通過的次區議會及行政法為1914年地方行政法及1972年軍令326號後第一個關於地方政府的重大變革。成立近6000個，議會成員經選舉及任命(次區首長)。年收入低於15萬泰銖的次區雖保持原狀，但亦由完全依賴(中央)政府的組織轉為在其權限內具完全法人格的實體，可為法律行為。
次區議會權限：p.228-p.229
1994的法律保留1914-1972年的法律規定，視kamnan(地方負責人)為次區議會的當然主席負責人，但新增執行長一職，並有四年過渡時期。然此修正案遭內政部反對，認為一旦引進地方層級的選舉，將有府長選舉的訴求(現為任命)。
政治及官僚權力地方化的目的，在於透過限制高階官員的權力降低高層腐敗的可能性。然諷刺的是，反對改革的先鋒為內政部長Chavalit Yongchaiyudh，同時亦為新希望黨黨魁。儘管為聯合政府政黨之一，他認為此舉將影響政府的傳統秩序並降低傳統領袖的地位聲譽。
菲律賓：中央集權的官僚體制與泰國相近，但對地方分權有更大的需要。
-科地埃拉：
-民答那峨：
二、 聯邦制在太平洋地區：對維繫國家運作的重要性。
許多島國在殖民者離去後成為「事實上」(de facto)的聯邦。例：萬那杜。(Rodman：一個當地人民藉由積極尋求自主命運，以因應殖民與後殖民時代挑戰的弱勢國家)
三、 太平洋地區的地方分權
功能：1.闡明都會與其他地方的關係。
2.內政分配。
法屬波里尼西亞
1984年起內政獨立，1990年法國高級專員辦事處依據自治法案中明定：「若本地預算有失均衡，經地方審計署告知而政府未著手改善，高級專員辦事處有權接管並採取必要的預算措施。」接管此地預算。然辦事處的介入時點受多重政經因素影響。
新喀里多尼亞
1956成為法國海外領土。同年的基本法為海外領土設政府議會，增加地方權力。(？)1964年行政會議的角色弱化，1976年、1979年民選議會被削權，使新喀里多尼亞事實上受法國行政完全支配。
瑪提濃協定(1988)：推動並監督政經社教發展，預備十年後公民投票。
努美阿協定(1998)：地方政黨與政府協議由法國國會預定憲法，經20年「主權共享」後得到完全的國際地位與責任能力。公投日期將由地方議會決定。
巴布亞紐幾內亞：類「半聯邦制」的單一國。
有19個地方政府，其議會席次、財政分配、行政權及立法權的代表及權限定於組織法。其中有些是源於地方政府組織法，有些是源於中央政府授權。
地方政府組織法(1983)規範區域和共同事項：稅制、有條件/無條件的政府補助，每個地方議會選任一名首長，帶領地方行政會議。地方政府的權力近似於州政府在聯邦的權力。但地方的立法可被中央政府撤銷。
問題：
1. 地方政府無能。(1991年5月,審計長報告)
2. 地方選舉之弊。
3. 腐敗：1983-1991之間至少9個地方內閣被停職，國會議員為了獲得政治權力和資力進入委員會。
4. Hesingut：建議廢除地方議會選舉，而以地方政府首長與該地的國會議員重組地方議會。地方政府首長由議會首長中選出，僅地方首長為有給職，其他議會成員僅會期中有日薪200基納。→在受限的政治圈(小國)下，全國性政客對於地方性政客的勝利。
5. Micah 跨黨派委員會：巡迴全國各地調查民意。1993年2月審計長呈報地方政府種種弊病，同年8月委員會發表報告，建議由地方政府代表、非政府代表、及國會議員組成的政治體取代地方政府。重建地方政府並賦予憲法保護的行政及財政支援。審計長得無預警查核各區域及地方政府，區域及地方的法律服務委員會將提供政府人力資源的管理及訓練。也建議建立九名成員的憲法委員會，以執行並監督它的提案。國會循此於1993年通過憲法委員會法。
6. 地方政府首長強力反對，並強迫執行機關停止推動改革。並以分離運動及舉行地方公投為要脅。儘管如此，區域及地方政府組織法仍於1995年7月18日取代並廢止了地方政府組織法。
-布干維爾島：
1. 1988年礦工罷工運動曾引發獨立運動，導致巴紐武力鎮壓並宣布國家進入緊急狀態。1990年5月17日布干維爾解放軍宣佈獨立，但也於1991年簽署荷尼阿拉宣言，同意暫緩關於布干維爾島憲法地位的談判，並在目前的憲法架構下推動「共同和平、和解、復興計畫」。
2. 1997年總理與Sandleline Intl. (私人軍火公司名)秘密締約引進外籍傭兵解決分離議題曝光，引發要求解散內閣的聲浪。總理Sir Julius Chan下台，William Skate繼任。
1998年4月雙方在紐西蘭自1997年開始的調解斡旋下停戰，然同年12月巴紐國會未通過設立布島地方政府的法案，布島臨時政府、布島反抗軍及反抗勢力決定成立和解政府，宣布成立布島人民議會並召開制憲會議。四天後兩百名代表通過憲法。
所羅門群島：
1997年4月所羅門群島高等法院宣布國會於1996年8月通過的省政府法案無效。該法案為了減少開支並增加政府服務效率而以選舉產生的省議會取代地方省長，引起較大省的強烈反彈。在爭論這項法案時，Malaita省和Guadalcanal省以若法案通過便退出聯邦為要脅。九省中已開始實行該法案的三省則由代理省長暫管。
結論:後現代性以及憲政主義 By菽芊
這個研究指出，當代亞太國家被歷史、殖民經驗、爭取獨立的奮鬥過程所型塑，並且指出它們所爭取到的獨立，是以市民力量所接受及決定的形式。這個地區首先被寫出的憲法必須面對殖民主義的威脅，以及對現代化的渴望。
這些國家的現代憲法把法律視為規範公權力、規定公民權利義務、建立秩序及統一、並且處理程序問題的工具。想到憲法修正，他們會宣稱，民族國家是具體化人民主權的高度進步。弔詭的是，雖然大部分的獨立憲法宣稱自己是土生土長的，但它們都被殖民主的法律化憲法所影響。
因此大部分的亞太國家被視為「後殖民」，它們的憲法價值及慣例，不是殖民威權的複製，就是為了回應殖民威權。其結果是，它們偏好使用以精英來進入國家(不論是代表或是受益者)。法律的語言並不是人民的聲音。
同時，這些現代形式的法律政治系統通常和既存的規則和習慣交織在一起。西方制度的服從多數法則是建立在傳統上同質性高的社會，多元社會的研究顯出，種族團體降低為選舉上的少數會導致對這個系統的不滿意。這也提出種族社群是否確實有不同或排他性的需要。
法律與正義之間的聯繫，通常被表現為對程序公平的關心，在法律和繁榮間的聯繫，被形容是從「公平」的觀點。社會的團結內聚力建構在，可以劃定關於社群或國家利益之個人權利界限的法律。提高人權的激烈爭論，把特定管轄權的情形和全球價值的觀念聯繫在一起。
近年來的爭論是：關於憲政主義的理論及實踐究竟是全球的或是文化特定的。1945年的聯合國人權宣言、以及1966年國際公民政治權利公約和國際經濟社會文化權利公約的出現，也導致了「人權規範應該普世建立」以及「人權應該建立在文化特定傳統以及現在的條件下」兩派之間對話。亞洲國家提出一個特殊的憲法哲學是：由國家公民盡其義務保護社群的利益，這也就使亞洲和西方對個人及社群觀念的爭論有新的發展。
人權的價值也許是普世的，但是應用的方法可以有許多種。因為各國不同的文化歷史背景而可能有不同的實踐方式。
因此二十世紀的憲法和下列的問題纏鬥：
嚴格意義的種族正當性以及與其有關的歧視性法律(例如那些定義公民權的法律)是否阻礙了建立一個完全民主的國家？是否有可能同時維持傳統價值觀及社會結構，並接受現代憲政主義及民主制度的渴望？在有傳統領袖的社會，自由表達的權利如何和領袖權威調和？在民主社會對集會思想自由的需要如何能和維持秩序取得平衡？傳統領袖是否應該保留特權或是應該對人民負義務？
民主制度並不需要剝奪傳統的權威，但也不需要在國家層次建立這種權威。在地方層次保留這些領袖的權威，即可以劃定其界線。被指派的一些世襲領袖只有諮詢的地位。
亞太國家也需要處理在異質性高的社會中的代表權問題，其採用非多數原則的代表制，指派族群或職業別的代表，用來代表族群而非個體，其目的在於帶給議會各種不同的能力和專業，用選舉未必能得到。但是這也被質疑是有可能使行政權得以操控這個系統，並且也違反平民主義定義下，利益團體的範圍。
後殖民時期的遺留必然會被挑戰。有哪一個亞洲國家不曾為了替那些邊緣人民(並且宣稱他們從未在憲法選擇上被諮詢)的自主或獨立而奮鬥感到困惑？喀什米爾的邊界問題、越南寮國柬埔寨之間維持殖民時期的邊界，亦爭論許久。獨立以後的憲法無法解決這些問題。
民族自決的方法應如何採用也是爭論所在。1960年代印尼政府拒絕在聯合國提案的普選決定荷屬新幾內亞的地位，因為西巴布紐人未受足夠教育不能投票。最後這塊領土就被印尼合併了，僅有1026個被選出來的人，參與UN資助的選舉。當西新幾內亞依國際法地位已經確定，許多印尼省份上的人民還不承認印尼的主權。這些爭論增強了全球權威介入的想法，相同的情形發生在東帝汶(199-2001年由UN協助行使自決權)。
在憲法是一種力量的想法之下，憲法只是一個保持權力的法律工具，而不是保護人民權利。擁有政治權力未必就能指揮國家，缺乏憲法權威的正當性開始於缺少人民抑制為基礎的憲法。
在1989天安門、1988緬甸仰光、1990年代的印尼、1998年的柬埔寨的軍事武力使用，在這些國家以及其所在地區都腐化了憲法價值。很清楚的，憲政主義這個概念是這個地區數個政治文化中的勝利，但其他的意識形態繼續發揮影響力(例如金權政治)。有效控制和平等(特別是對偏遠地區的服務)的議題還是很重要。此外，違憲審查很少能夠在政治利益的策略活動中使用。
亞太國家所面對的挑戰是，如何建立一個穩定以及正當的統治系統。有效的民主政治需要高品質的參政者，但是政黨往往會推派出藝人或運動員作為候選人以求勝選，而不重視候選人的能力。
政黨政治的本質是不穩定的，西方國家通常是因為：社會同質性或是文化上接受政治生涯上可允許限制，而得以穩定。亞太社會中欠缺約束政治的文化，導致政治行動者，違反穩定規則的意願，把政治推入不穩定的模式。
許多當代憲政過程的元素加大了衝突而非減緩之。在太平洋小島國家，選舉可能導致在地方層級的不統一(現代的領導者對抗傳統領導者，或是低階者對抗高階者)。另一方面，如果選舉制度長期有不適當之處，就會導致革命。例如新加勒多尼亞。
人民代表的品質會對憲政實踐的各方面施加壓力，特別是行政權及立法權的表現。代表是人民所選舉出來的，市民社會的品質就格外重要。擴大受教育的公民階層以及其發生的能力和運作憲政秩序必然有關聯。諷刺的是，促進民主知識和決策的技術，往往被監看或控制。
本書研究的第三個主題是，西方議會政治所發展出來的憲政架構的未來。
西方民主的權力分立結構是為了對抗政府、保障人權，但是在重視團結以及和諧的社會這卻是一個外國觀念。應用這個模型反而造成一些不穩定，例如「不信任投票」被濫用成輸掉普選時，奪回政權的法律漏洞。而且在亞太議會政治的例子中，往往忽略了衝突解決的條件：傾聽所有的觀點、充分對話。
政黨在亞太國家中往往是基於資助人的身分或個人特質，而非意識形態或是國家主義。
後現代的憲法？
後現代的觀念是，不需要預設窮盡現代性所有的可能。異質性的社會以及承認差異以及不同也改變了傳統對憲政主義的看法。因此亞太的憲政對話的結果，可能會是一個現代化憲法實踐的修正。
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